Het Nederlandse vergunningsstelsel voor online kansspelen: Wet Koa, Ksa en handhaving

Sinds 1 oktober 2021 kent Nederland een gereguleerde markt voor online kansspelen. Het stelsel bestaat niet uit één wet, maar uit een gelaagd geheel van een rampwet uit 1964, een wijzigingswet uit 2021, drie zware uitvoeringsbesluiten en een handhavingsorgaan dat sinds 2012 bestaat. Dit overzicht zet alle onderdelen op een rij en laat zien waar de bevoegdheden ophouden.

De Wet op de kansspelen als rampwet uit 1964

De Wet op de kansspelen (Wok) trad in 1964 in werking en hanteert sindsdien een verboden-tenzij-systeem. Artikel 1 verbiedt het organiseren van of het deelnemen aan kansspelen, behalve waar de wet expliciet voorziet in een vergunning. De systematiek is bewust gesloten: nieuwe vormen van kansspelen vallen automatisch onder het verbod totdat de wet zelf een uitzondering biedt. Voor landgebonden casino’s, loterijen en sportprijsvragen ontstonden in de loop van de tweede helft van de twintigste eeuw aparte vergunningsregimes. Voor online kansspelen ontbrak die mogelijkheid lange tijd; tot 1 oktober 2021 was iedere online aanbieder die zich op Nederland richtte juridisch illegaal.

Het is nuttig dit gesloten karakter te benadrukken. Een aanbieder die nu een vergunning van de Kansspelautoriteit mist, valt niet in een grijze zone, maar onder hetzelfde algemene verbod uit 1964 dat ook gold voor een bingoavond zonder vergunning in een dorpshuis. De rampwet ligt onder het hele stelsel. De officiële tekst is na te lezen op wetten.overheid.nl onder BWBR0002469.

Hoe de Wet Kansspelen op afstand tot stand kwam

Het wetsvoorstel dat de Wok aanpaste om online kansspelen mogelijk te maken, droeg kamerstuknummer 33.996. Het werd in 2014 door het kabinet ingediend en lag jaren in de Tweede en Eerste Kamer. De Tweede Kamer nam het in 2016 aan; de Eerste Kamer pas op 19 februari 2019, na een uitvoerige discussie over verslavingspreventie, reclame en de positie van Holland Casino in het toekomstige stelsel. Het Staatsblad van die wijzigingswet draagt nummer Stb. 2019, 127.

Tussen vaststelling en inwerkingtreding zat ruim twee jaar. Een inwerkingtredingsbesluit (Stb. 2021, 45) bepaalde de gefaseerde route: op 1 april 2021 traden de meeste artikelen in werking, op 1 oktober 2021 ging de markt feitelijk open. Vanaf die datum konden vergunde aanbieders Nederlandse spelers bedienen, en gold tegelijk de volledige zorgplicht uit de wet. Het volledige dossier staat in het wetsvoorstel 33.996 bij de Eerste Kamer; de geconsolideerde wettekst is te vinden via wetten.overheid.nl BWBR0042051. Voor de wetsgeschiedenis in detail behandelt de pagina over de wetsgeschiedenis van kamerstuk 33.996 ook de parlementaire stemmingen en de amenderingen.

Wat de wijziging concreet doet, is op drie niveaus uit te schrijven. Eén: zij voegt aan de Wok een afdeling toe over kansspelen op afstand, met vergunningvereisten, bestuursrechtelijke voorwaarden en een uitvoerig zorgplichtpakket. Twee: zij wijzigt de Wet op de kansspelbelasting, zodat de inhouding bij vergunde online aanbieders bij de aanbieder zelf komt te liggen. Drie: zij verankert de positie van de Kansspelautoriteit als uitvoerder en handhaver van het stelsel.

De Kansspelautoriteit als zelfstandig bestuursorgaan

De Kansspelautoriteit bestaat sinds 1 april 2012 als zelfstandig bestuursorgaan onder ministeriële verantwoordelijkheid van Justitie en Veiligheid. Zij heeft een Raad van Bestuur waarvan de huidige voorzitter Michel Groothuizen is. De Ksa houdt een centrale database (CDB), beheert het Cruks-register en publiceert jaarverslagen en monitoringsrapportages.

Op het terrein van handhaving beschikt de Ksa over een ruim instrumentarium. Zij verleent en trekt vergunningen in, voert onderzoek uit via inspecteurs, kan een last onder dwangsom opleggen voor periodieke betalingen tot een vooraf bepaald plafond, en kan een bestuurlijke boete opleggen. Het maximum van die boete is wettelijk vastgesteld op 830.000 euro of 10 procent van de jaaromzet van de overtreder, afhankelijk van wat hoger uitkomt. De Boetebeleidsregels illegaal aanbod kansspelen op afstand 2021 (BWBR0045639) regelen de berekeningssystematiek; per 1 januari 2025 gelden vijf categorieën die de zwaarte koppelen aan omzet en herhaling.

Wat het stelsel formeel niet biedt, is even relevant. De Ksa heeft geen bevoegdheid tot DNS- of IP-blokkering. Dat ontbrekende element bespreken we verderop apart. De praktische gevolgen voor wie wil weten wat de Ksa beboet en hoe, behandelt het handhavingsoverzicht van Ksa met dossiergegevens.

De drie zware uitvoeringsbesluiten naast de wet

De wet zelf is een rompconstructie. Het echte werk gebeurt in de uitvoeringsbesluiten. Drie daarvan zijn voor online kansspelen onontbeerlijk.

Besluit kansspelen op afstand (BWBR0044773)

Het Besluit kansspelen op afstand bevat de inhoudelijke vergunningsvereisten: betrouwbaarheids- en deskundigheidstoetsen voor bestuurders, eisen aan de bedrijfsvoering, technische standaarden voor het spelsysteem, opslagvereisten voor logbestanden en de aansluiteisen op de centrale database. Het besluit is na de inwerkingtreding herhaaldelijk gewijzigd, onder meer om aanvullende zorgplichtonderdelen op te nemen.

Regeling kansspelen op afstand (BWBR0044767)

De ministeriële regeling vult het besluit op detailniveau in. Hier staan onder meer de exacte rapportageformats voor de Ksa, de technische requirements voor random number generators, de uitvoeringsregels rond reclame en aanmelding bij Cruks, en de geleidelijke uitbreiding van zorgplichtartikelen.

Besluit Orka (BWBR0048060)

Het Besluit ongerichte reclame kansspelen op afstand, kortweg Besluit Orka, trad in werking op 1 juli 2023. Het verbiedt ongerichte reclame voor risicovolle online kansspelen via televisie, radio, billboards en abri’s in de openbare ruimte. Gerichte reclame blijft toegestaan onder cumulatieve voorwaarden: leeftijdscontrole, opt-out voor de geadresseerde, geen targeting op 18- tot 23-jarigen, en geen rolmodellen (sporters, influencers) in de boodschap.

De Regeling speellimieten van 1 oktober 2024

Sinds 1 oktober 2024 is binnen het vergunde stelsel de Regeling speellimieten en bewuster speelgedrag van kracht. Publicatie vond plaats in Staatscourant 2024, nr. 19648. De regeling voegde drie nieuwe verplichtingen toe.

Eerst: een verplicht contactmoment met een getrainde medewerker zodra de speler een maandelijkse stortlimiet wil instellen boven 350 euro voor volwassenen vanaf 24 jaar, of boven 150 euro voor jongvolwassenen van 18 tot en met 23 jaar. Tweede: een netto-stortgrens van 700 euro per maand voor 24-plus en 300 euro voor jongvolwassenen. Boven deze drempel moet de aanbieder verder ingrijpen, een draagkrachttoets uitvoeren en het besteedbaar inkomen toetsen aan de richtlijn dat kansspelen niet meer dan 30 procent van het besteedbaar inkomen mogen beslaan. Derde: aanvullende registratieverplichtingen die de Ksa kan inzien in de centrale database.

Het effect is meetbaar maar dubbelzijdig. Het gemiddelde maandverlies per account daalde van 117 naar 83 euro na invoering. Tegelijk daalde de geldkanalisatie naar 49 procent, omdat hoog-inleggende spelers naar het ongelicenseerde aanbod uitweken. De pagina over hoe Wet Koa de Wok wijzigt behandelt deze trends in cijfers en jaarverslagen.

Het ontbreken van DNS- en IP-blokkadebevoegdheid

Een aanzienlijk hiaat in het Nederlandse instrumentarium is de afwezigheid van een wettelijke bevoegdheid om internetadressen of IP-adressen van illegale aanbieders te blokkeren. Bij de oorspronkelijke behandeling van Wet Koa stond zo’n bevoegdheid in de tekst, maar het amendement-Swinkels/Verhoeven (D66) uit 2016 schrapte de bepaling, met argumenten over technische ineffectiviteit en disproportionaliteit.

Wat de Ksa nu wel en niet kan

De Ksa kan via tussenpersonen handelen: hostingpartijen verzoeken pagina’s offline te halen, betaaldienstverleners aanspreken op het verwerken van transacties, en advertentiepartners en affiliates bewegen tot verwijdering van promoties. Het stappenplan voor blokkade via een hostingpartij duurt volgens een position paper van de Ksa zelf gemiddeld zes maanden. Een illegale aanbieder kan in zes uur naar een andere hoster verhuizen.

Sinds 2024 onderzoekt de Ksa het Franse model, waar de toezichthouder de bevoegdheid heeft om providers direct tot blokkering te verplichten. Of die bevoegdheid in Nederland alsnog tot stand komt, hangt af van de parlementaire behandeling in 2026 en 2027. Tot die tijd blijft de bestuurlijke boete het zwaarste sanctiemiddel, met de bekende inningsproblemen. Voor het overzicht van opgelegde versus geïnde boetes verwijst de boetes tegen illegale aanbieders naar het volledige dossier.

Wat de zorgplicht concreet eist van een vergunninghouder

De vergunninghouder bij de Ksa heeft een omvangrijk pakket aan verplichtingen. Deze opsomming geeft de kern weer.

Een vergunde aanbieder controleert het Cruks-register bij registratie van een nieuwe speler en bij elke inlog. Hij verifieert de leeftijd via een persoonsidentificatie die voldoet aan de eisen van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme. Hij sluit autoplay-functies bij online slots uit. Hij verbiedt welkomstbonussen voor 18- tot 23-jarigen en stelt strikte bonusgrenzen voor volwassenen van 24 en ouder. Hij rapporteert speelgedrag aan de centrale database van de Ksa. Hij hanteert de speellimieten van 1 oktober 2024 met de bijbehorende contactmomenten en draagkrachttoets. Hij stelt een klachtenprocedure beschikbaar die op het niveau van de Ksa is aan te dragen.

Dit is precies wat verdwijnt zodra een speler buiten het Nederlandse stelsel speelt – en dat geldt onafhankelijk van welke buitenlandse vergunning de aanbieder voert. Wie deze contrast-laag wil zien per jurisdictie, leest verder via de licentiestelsels buiten Nederland.

Wat de monitoringsrapportages over 2025 laten zien

De Ksa publiceert twee monitoringsrapportages per jaar (voorjaar en najaar) over de stand van de markt. De cijfers over 2025 verschuiven het beeld op een aantal punten significant.

Het bruto spelresultaat van de legale markt over de eerste helft van 2025 bedroeg 600 miljoen euro – een daling van ongeveer 14 procent ten opzichte van de tweede helft van 2024. De geschatte bruto spelresultaat van de illegale markt over dezelfde periode lag op 617 miljoen euro – hoger dan het legale bedrag, en een eerste keer dat dit beeld zich aftekent. De geldkanalisatie zakte daarmee onder de 50 procent. De spelerskanalisatie bleef hoog op 94 procent.

In het jaarverslag van de Ksa over 2025 staat de legale markt op een algehele krimp van 18,5 procent voor het volledige jaar. Boetes aan illegale aanbieders bedroegen 31,2 miljoen euro (tegenover 4,1 miljoen in 2024); boetes aan vergunde partijen 8,6 miljoen (tegenover 0,8 miljoen in 2024). De toezichthouder schrijft de daling toe aan een combinatie van speellimieten (oktober 2024), de stapsgewijze verhoging van de kansspelbelasting van 30,5 naar 34,2 procent (1 januari 2025) en strengere handhaving op reclame. Voor de fiscale kant ligt het zwaartepunt bij kansspelbelasting bij buitenlandse aanbieders, waar de aangifteplicht van de speler centraal staat.

Op 14 februari 2025 publiceerde de staatssecretaris Rechtsbescherming een nieuwe kabinetsvisie op kansspelen. De kern: bescherming van alle burgers gaat boven kanalisatie. Dat is in jargon een verschuiving van een marktgeoriënteerd naar een gezondheidsgeoriënteerd uitgangspunt, met gevolgen voor het beleid in 2026 en verder. Voor wie het brede plaatje wil bekijken biedt de hoofdpagina over casino zonder licentie de context vanuit de speler.

Waar deze pagina naartoe leidt

Deze pagina is opgezet als overzicht van het regulatieve raamwerk. Drie verdiepende pagina’s behandelen de onderdelen waarin dat raamwerk zich vertaalt in concrete spelersvragen. Wie de wetsgeschiedenis tot aan de inwerkingtreding van 1 oktober 2021 wil volgen, vindt in de Wet Kansspelen op afstand in detail de parlementaire route, de positie van de Ksa en de zorgplichtonderdelen op artikelniveau. Wie wil zien welke boetes de Ksa de afgelopen jaren tegen ongelicenseerde aanbieders heeft opgelegd, kan terecht bij recordsancties zoals tegen Novatech en Gammix, met dossiergegevens en data van besluiten. Voor de fiscale plicht bij spel bij een buitenlandse aanbieder behandelt aangifte bij de Belastingdienst het tarief, de berekeningsformule en de aangiftetermijn. En voor de jurisdictionele context buiten Nederland biedt wat MGA, Curaçao en Anjouan voorstellen de internationale kaart.

Hulp bij gokproblemen in Nederland

Wie merkt dat het kansspel niet meer onder controle is, kan in Nederland kosteloos terecht bij OpenOverGokken op 0800-24 000 22 (gratis, 24 uur per dag). AGOG biedt anonieme groepsbegeleiding via 0800-22 777 22 of 0900-2177721 (10 cent per minuut). Het Centraal Register Uitsluiting Kansspelen (Cruks) accepteert vrijwillige inschrijving met DigiD op cruksregister.nl, met een minimumtermijn van zes maanden. Bij acute crisis biedt 113 Zelfmoordpreventie 24-uurs ondersteuning.

Over de auteur

Joris Hendriks is redacteur en analist met ruim twaalf jaar ervaring in de Nederlandse en Europese kansspelsector. Hij volgt sinds de invoering van de Wet Kansspelen op afstand de besluitvorming rond de Kansspelautoriteit, het Cruks-register en de handhavingspraktijk tegen aanbieders zonder Nederlandse vergunning. Zijn werk richt zich op regulering, consumentenbescherming en de juridische context van grensoverschrijdende online kansspelen. Hij heeft zich gespecialiseerd in publiek toegankelijke bronanalyse en publiceert toegankelijke achtergrondstukken voor spelers die willen begrijpen wat een licentie wel en niet betekent. Volledig profiel via de auteurspagina.