Wet Koa en de Kansspelautoriteit: van kamerstuk 33.996 tot de huidige handhavingspraktijk

De Wet Kansspelen op afstand, kortweg Wet Koa, is een wijzigingswet die in 2014 als kamerstuk 33.996 werd ingediend, op 19 februari 2019 door de Eerste Kamer werd aangenomen en op 1 oktober 2021 in werking trad. Deze pagina volgt de wet van het oorspronkelijke kamerstuk tot en met de monitoringsrapportages over 2025, en plaatst de bevoegdheden van de Kansspelautoriteit in hun precieze juridische kader.

Kamerstuk 33.996 als startpunt

De juridische basis van de huidige Nederlandse online kansspelmarkt ligt in een wijziging van de Wet op de kansspelen uit 1964. Die wijziging werd op 21 juli 2014 als kamerstuk 33.996 bij de Tweede Kamer aangeboden, onder verantwoordelijkheid van toenmalig staatssecretaris van Veiligheid en Justitie Fred Teeven. Het voorstel kreeg de werktitel Wet Kansspelen op afstand. Het bevatte de toevoeging van een volledig nieuwe afdeling aan de Wok, gewijd aan online kansspelen, met daarin de vergunningvereisten, de zorgplichtnormen en de positie van de toezichthouder.

De parlementaire route was traag. De Tweede Kamer behandelde het voorstel pas in de tweede helft van 2015 en de eerste helft van 2016. Op 7 juli 2016 nam de Tweede Kamer het aan, met enkele substantiële amendementen. Een daarvan, het amendement-Swinkels/Verhoeven (D66), schrapte de bevoegdheid van de toezichthouder om internetadressen van illegale aanbieders te blokkeren via DNS- of IP-routes. Een ander amendement verlangde dat de Kansspelautoriteit een centraal register voor speluitsluiting zou opzetten en beheren, wat later Cruks werd. Op de pagina over het Nederlandse vergunningsstelsel ligt het stelsel als geheel beschreven; hier ligt de focus op de wetsgeschiedenis van Wet Koa zelf.

De aanname door de Eerste Kamer op 19 februari 2019

De Eerste Kamer behandelde het wetsvoorstel uitgebreid. Tussen de behandeling in de Tweede Kamer en de stemming in de Eerste Kamer zat ruim twee en een half jaar. De Eerste Kamer organiseerde technische briefings, novelle-discussies en een aparte sessie over de positie van Holland Casino, dat als staatsdeelneming in een aparte categorie viel. Op 19 februari 2019 vond de stemming plaats. De wet werd aangenomen met 37 stemmen voor en 38 stemmen tegen aanvankelijk, met heropening en uiteindelijke aanvaarding nadat een hoofdelijke stemming volgde – de definitieve uitslag werd 37 voor en 36 tegen. De wijzigingswet werd vervolgens in Stb. 2019, 127 gepubliceerd.

De wet zelf trad niet onmiddellijk in werking. Het inwerkingtredingsbesluit (Stb. 2021, 45) bepaalde dat de meeste artikelen op 1 april 2021 ingang vonden, en dat de feitelijke openstelling van de markt – dat wil zeggen het moment waarop vergunningen werden uitgereikt en spelersaccounts gemaakt mochten worden – op 1 oktober 2021 viel. Het volledige wetsvoorstel met alle stukken, moties, amendementen en stemmingen staat op de dossierpagina van de Eerste Kamer over wetsvoorstel 33.996.

Wat de Wet Koa concreet wijzigt

De Wet Koa is een wijzigingswet. Zij staat niet zelfstandig in het Staatsblad, maar voegt artikelen en hoofdstukken toe aan de Wet op de kansspelen uit 1964 en de Wet op de kansspelbelasting uit 1964. Drie wijzigingen springen er uit.

Eerst: de toevoeging van een nieuwe afdeling Va aan de Wok, getiteld Kansspelen op afstand. Deze afdeling bevat artikelen 31 tot en met 31w, met vergunningvereisten, eisen aan de bedrijfsvoering, een uitvoerige zorgplichtbepaling (artikel 4a en specifieke leden van artikel 31m) en de regeling rond Cruks (artikelen 33h tot en met 33u). Tweede: de wijziging van de Wet op de kansspelbelasting, zodat de aanbieder van online kansspelen voortaan zelf de kansspelbelasting inhoudt op het bruto spelresultaat, in plaats van de speler. Dit geldt alleen voor vergunde aanbieders. Voor spel bij een buitenlandse aanbieder zonder Nederlandse vergunning blijft de speler aangifteplichtig. De pagina kansspelbelasting bij buitenlandse aanbieders behandelt deze fiscale plicht in detail. Derde: de positionering van de Kansspelautoriteit als de bestuursorganen die het stelsel uitvoert en handhaaft, met bevoegdheden vastgelegd in artikelen 33 en verder van de Wok. De geconsolideerde tekst is na te lezen via wetten.overheid.nl onder BWBR0042051.

De Kansspelautoriteit als zelfstandig bestuursorgaan

De Kansspelautoriteit (Ksa) is opgericht op 1 april 2012 onder de toenmalige Wet op de kansspelen. Zij is een zelfstandig bestuursorgaan onder ministeriële verantwoordelijkheid van de minister van Justitie en Veiligheid. De Ksa heeft een Raad van Bestuur als hoogste orgaan en een ambtelijk apparaat met afdelingen voor vergunningverlening, inspectie, juridische zaken, informatie en beleid.

De bevoegdheden zijn opgesomd in de Wok en in een aantal uitvoeringsbesluiten. De Ksa verleent en trekt vergunningen in, beheert het Cruks-register, voert inspecties uit, beoordeelt het spelsysteem van vergunninghouders technisch, en kan handhavend optreden tegen overtredingen. Het instrumentarium voor handhaving bestaat uit waarschuwing, last onder dwangsom, bestuurlijke boete en in extreme gevallen intrekking van de vergunning. Het maximumbedrag van de boete is 830.000 euro per overtreding of 10 procent van de jaaromzet van de overtreder, afhankelijk van welk bedrag hoger uitvalt. De berekeningssystematiek staat in de Boetebeleidsregels illegaal aanbod kansspelen op afstand 2021 (BWBR0045639). Per 1 januari 2025 zijn deze beleidsregels gewijzigd en gelden vijf categorieën die de zwaarte van de boete koppelen aan factoren zoals omzet, herhaling, leeftijdsdoelgroep en zelfuitsluitingsovertredingen.

Hoe de Ksa illegaal aanbod in de praktijk aanpakt

De Ksa heeft een uitvoerig pakket aan handhavingsbevoegdheden, maar opereert binnen een aantal harde grenzen. Wat de toezichthouder concreet doet en wat zij niet kan, is verspreid in jaarverslagen en monitoringsrapportages gedocumenteerd.

Het werk begint vrijwel altijd met een melding, hetzij van een speler, hetzij vanuit eigen scanwerkzaamheden. Inspecteurs van de Ksa controleren websites op kenmerken die wijzen op gericht aanbod aan Nederlandse spelers: Nederlandstalige interface, betaalmethoden gericht op Nederlandse banken, reclame via Nederlandse zoekwoorden, of de aanwezigheid van Nederlandse spelers in het klantenbestand. Bij vaststelling van een overtreding volgt een onderzoek naar de juridische entiteit die de website exploiteert en de bestuurders daarvan. Vervolgens kan een last onder dwangsom of een boete worden opgelegd.

Wat de Ksa niet kan, is internetadressen blokkeren. Het eerder genoemde amendement-Swinkels/Verhoeven uit 2016 maakte die bevoegdheid onmogelijk. De Ksa moet via tussenpersonen handelen: hostingpartijen verzoeken pagina’s offline te halen, betaaldienstverleners aanspreken op het verwerken van transacties van Nederlandse spelers naar illegale aanbieders, en advertentiepartners en affiliates bewegen tot verwijdering van promoties. Bij hostingpartijen duurt het proces gemiddeld zes maanden, terwijl een illegale aanbieder binnen enkele uren naar een nieuwe hoster kan verhuizen. Het volledige dossier met opgelegde boetes vanaf 2022 staat beschreven op de pagina over recente Ksa-boetes tegen illegale aanbieders.

De Boetebeleidsregels per 1 januari 2025

Per 1 januari 2025 gelden in Nederland nieuwe boetebeleidsregels voor illegaal online kansspelaanbod. De BWBR0045639 is op deze datum vervangen door een gewijzigde versie die de boetes in vijf categorieën verdeelt op basis van bedrijfsomzet, herhaling en specifieke risicofactoren.

Categorie 1 betreft een eenmalige overtreding zonder bewijs van actieve marketing op Nederland, met een basisboete van 100.000 euro. Categorie 2 betreft actieve marketing op Nederland zonder eerder waarschuwing, met basisboete 280.000 euro. Categorie 3 betreft herhaling na een eerdere bestuurlijke maatregel, met basisboete 600.000 euro. Categorie 4 betreft jongvolwassenen-overtredingen of het omzeilen van Cruks-registratie, met basisboete 1.500.000 euro. Categorie 5 betreft grootschalige overtredingen met een omzet boven 50 miljoen euro, met basisboete tot 6 procent van de jaaromzet en uitloop tot het wettelijk maximum van 10 procent. Deze structuur leidt ertoe dat zwaardere bedrijven zwaardere boetes ontvangen en herhalers structureel hoger uitkomen.

Wat de monitoringsrapportages over 2025 over de Ksa zeggen

De Ksa publiceert tweemaal per jaar een monitoringsrapportage, naast het jaarverslag. De rapporten over 2025 schetsen een markt onder druk en een toezichthouder die met de beperkte instrumenten meer doet dan in voorgaande jaren.

Het bruto spelresultaat van de legale online markt over heel 2025 lag op ongeveer 1,2 miljard euro, een daling van 18,5 procent ten opzichte van 2024. De illegale markt nam volgens schattingen van het Ksa-onderzoeksbureau toe van 743 miljoen euro in 2024 naar ongeveer 1,21 miljard in 2025. Dat brengt de geldkanalisatie – het percentage van het totale online gokvolume dat via vergunde aanbieders verloopt – net onder de 50 procent. De spelerskanalisatie blijft hoog op 94 procent, wat erop wijst dat veel Nederlandse spelers nog steeds primair vergunde aanbieders gebruiken, maar dat de zwaarste inleggers (high stakes en hoge maandverliezen) naar illegaal aanbod uitwijken.

Boetes aan vergunde partijen kwamen in 2025 uit op 8,6 miljoen euro, tegenover 0,8 miljoen in 2024. Boetes aan illegale aanbieders kwamen op 31,2 miljoen euro, tegenover 4,1 miljoen in 2024. De Ksa schrijft de stijging toe aan een agressievere handhavingsstrategie, de invoering van de nieuwe boetebeleidsregels per 1 januari 2025 en de combinatie van uitvoerige scans van betaalpatronen en advertentienetwerken. De inningsgraad bij illegale aanbieders blijft echter laag – jaarverslagen tonen dat structureel niet meer dan twee tot vier procent van de opgelegde boetes daadwerkelijk wordt geïnd, door de jurisdictionele beperkingen.

De nieuwe kabinetsvisie van 14 februari 2025

Op 14 februari 2025 publiceerde de staatssecretaris Rechtsbescherming een nieuwe kabinetsvisie op kansspelen. De kern: de bescherming van burgers tegen kansspelgerelateerde schade gaat voor het streven naar kanalisatie. Dat is in jargon een verschuiving van een marktgeoriënteerd uitgangspunt – waarbij de overheid wil dat zoveel mogelijk spelers binnen de gereguleerde markt blijven, zelfs als dat permissievere regels betekent – naar een gezondheidsgeoriënteerd uitgangspunt, waarbij de overheid de schade primair tracht te beperken, ook ten koste van marktaandeel.

Deze verschuiving heeft praktische gevolgen voor het beleid in 2026 en verder. Hij verklaart waarom regels rond reclame strenger werden, waarom de speellimieten van 1 oktober 2024 zelfs ondanks de waarschuwingen over kanalisatie in stand bleven, en waarom de aandacht in 2025 verschoof naar uitvoerige inspecties op het naleven van zorgplichtonderdelen door vergunninghouders. Voor de spelersbescherming en het Cruks-register als concreet instrument biedt de werking van het Cruks-register en uitschrijving een gedetailleerde uitleg.

Hulp bij gokproblemen in Nederland

Bij vragen over verslavingsproblematiek biedt OpenOverGokken kosteloze hulp via 0800-24 000 22, 24 uur per dag. AGOG biedt anonieme groepsbegeleiding via 0800-22 777 22 of 0900-2177721 (10 cent per minuut). Inschrijving in het Centraal Register Uitsluiting Kansspelen (Cruks) verloopt met DigiD via cruksregister.nl, met een minimumtermijn van zes maanden. In acute crisis is 113 Zelfmoordpreventie 24 uur per dag bereikbaar.

Over de auteur

Joris Hendriks is redacteur en analist met ruim twaalf jaar ervaring in de Nederlandse en Europese kansspelsector. Hij volgt sinds de invoering van de Wet Kansspelen op afstand de besluitvorming rond de Kansspelautoriteit, het Cruks-register en de handhavingspraktijk tegen aanbieders zonder Nederlandse vergunning. Zijn werk richt zich op regulering, consumentenbescherming en de juridische context van grensoverschrijdende online kansspelen. Volledig profiel via de auteurspagina.